Насколько бюджет республики социальный и как коррупционные составляющие снижают эффективность госрасходов.
Всё чаще и на уровне законодательной, и исполнительной власти рассуждают о дефиците бюджета Казахстана и возможных способах его пополнения или оптимизации.
Так, неделю назад заместитель премьер-министра – министр национальной экономики Серик Жумангарин признал, что в стране дефицит и обслуживание долга "достаточно большие" и предупредил акимов регионов, что подходы к определению размеров трансфертов из госбюджета в области ужесточат.
Ещё чуть ранее Агентство по противодействию коррупции озвучило итоги мониторинга госзакупок с точки зрения завышения цен на товары, работы и услуги. Антикор сообщил, что за пять месяцев 2025-го удалось выявить таких фактов на 29 млрд тенге, 6,4 млрд из них вернули в бюджет. Остальные суммы заказчики пересмотрели. По некоторым контрактам плановые цены снизили, по другим – увеличили объёмы приобретаемых товаров.
Оценить эффективность государственного бюджета Казахстана редакция Informburo.kz предложила директору Центра прикладных исследований Talap Аскару Кысыкову. Он предложил своё видение того, что следует предпринять, чтобы каждый потраченный тенге действительно работал на будущее страны. Чтобы закрыть дефицит бюджета, экономист предлагает направлять нефтяные доходы в республиканскую казну, "не посыпая из-за этого голову пеплом". Он считает расходование средств из Нацфонда для нужд страны нормальной практикой.
– Аскар Бауржанович, для начала давайте определимся, что подразумевается под социальным бюджетом?
– Традиционно это расходы на социальное обеспечение, защиту населения, включая пенсионные выплаты, социальные пособия, адресную помощь, а также на образование, медицину и культуру. В казахстанском бюджете доля этих расходов составляет около 55–60%. Однако в этих сферах есть и затраты, которые не всегда можно назвать социальными, например строительство или закупка товаров и услуг. В других областях – транспорт, правоохранительные органы – тоже есть расходы социального характера, в их числе зарплаты бюджетников и правоохранителей.
Таким образом, можно рассматривать социальные расходы как выплаты, направленные напрямую или косвенно людям. Прямые выплаты – это зарплаты госслужащих, бюджетников, учителей, врачей и социальные выплаты, например пенсии и пособия.
– Является ли Казахстан социальным государством?
– Безусловно, да. Социальные гарантии прописаны в Конституции. У нас бесплатное образование, медицина, государственные обязательства по социальной защите, включая помощь бедным. Со времен СССР действует солидарная пенсионная система, которая до сих пор финансируется из бюджета. Также у нас существует переход к накопительной пенсионной системе, но она ещё не заработала на полную мощность.
Государство выполняет многие социальные функции через кросс-субсидии в тарифах общественного транспорта, других услугах. С другой стороны, низкие тарифы на ряд услуг на протяжении лет не обеспечивали обновление инфраструктуры, что привело к её износу. Например, цены на ГСМ в Казахстане одни из самых низких в мире, даже по сравнению с соседними странами. Таким образом, социальная роль государства в экономике весьма высока.
Что касается социальной классификации расходов, то существует два подхода. Первый – это классическое понимание социальных расходов: обеспечение, здравоохранение, образование и культура, которые напрямую направлены на улучшение благосостояния людей. Но есть и второй подход – экономическая классификация, где речь идёт о том, кто фактически получает деньги из бюджета. Это могут быть не только прямые выплаты гражданам, но и, например, деньги, которые идут подрядчикам или бизнесменам. Они могут строить школы или другие объекты. Но тут важен вопрос цены и эффективности. Если цена завышена или есть коррупционные составляющие, то, несмотря на то что это расходы на социальные нужды, их использование может быть неэффективным.
Обычно принято считать, что наш бюджет исключительно социальный, и сокращать расходы в нём невозможно. Эти расходы нарастили за годы: школы, больницы, пенсии, пособия – всё это важное и неприкосновенное. Однако в здравоохранении практикуются большие траты на закуп лекарств. При этом регулярно появляются новости о нарушениях в госсистеме закупок. Это касается и оборудования, и материально-технической базы. Огромный потенциал для оптимизации в первую очередь в сфере строительства.
Таким образом, ответ на вопрос о том, социальное ли у нас государство в соответствии с экономической классификацией, зависит от того, как мы оцениваем эффективность и справедливость этих расходов. Принято считать, что бюджет Казахстана очень социальный, но важно помнить, что не все социальные расходы равноценны с точки зрения их пользы для населения.
– Есть мнение, что субсидирование ГСМ поддерживает в основном элитарные группы, ведь обычному человеку с небольшой машиной или вовсе без автомобиля не так важна цена на бензин. Насколько справедливо такое утверждение?
– Субсидирование ГСМ действительно вызывает споры, и ваше замечание справедливо. Проблема безадресных субсидий заключается в том, что их получают все – и те, кто нуждается в помощи, и те, кто её не требует. Люди с низкими доходами, скорее всего, не имеют автомобиля и не могут напрямую воспользоваться дешёвыми ценами на бензин. Они только косвенно чувствуют эффект через общественный транспорт, который тоже поддерживается субсидиями.
В то же время те, кто имеет дорогие машины, с большими объёмами двигателей, которые сжигают много топлива, получают эти субсидии, хотя по сути они могут платить рыночную цену. Это действительно не совсем справедливо, поскольку такие субсидии не адресованы тем, кто в них на самом деле нуждается. Президент неоднократно говорил о необходимости перехода к адресным субсидиям, которые должны быть направлены только тем, кто в них действительно нуждается, например социально уязвимым слоям населения.
– В чём именно вы видите потенциал для оптимизации социальных расходов?
– Даже в социальных расходах заложен значительный потенциал для оптимизации. Возьмём, к примеру, образование. Да, это социальная сфера, но и в ней возможны эффективные изменения. Например, как и какие школы мы строим: с бассейнами или без, с какими холлами, по какой стоимости, из каких материалов. Аналогичная ситуация в строительстве спортивных и культурных объектов.
Необходимо оценивать реальную необходимость объектов. Сейчас был всплеск рождаемости, нужны школы. Но рождаемость уже снижается, и со временем нагрузка на систему образования тоже уменьшится. А школы потребуют содержания и ремонта. Государство всё ещё несёт эти расходы напрямую, не привлекая частные инвестиции. Между тем частные школы развиваются активно. Это хорошая бизнес-сфера, куда можно привлечь инвестиции. Государство могло бы предоставлять подушевое финансирование, и бизнес сам бы строил школы, отбивая вложения за счёт госзаказа.
Это позволило бы избежать крупных капитальных затрат и повысить качество управления. Частный инвестор заинтересован в качестве, потому что он сам отвечает за объект и может адаптироваться, если спрос упадёт.
Один из ключевых шагов – переход на полноценное подушевое финансирование, или ваучерную систему. Сейчас этот механизм существует, но не в полной мере.
Суть в том, что каждый родитель получает ваучер на обучение ребёнка, например, один миллион тенге. За эти деньги государственная школа принимает ребёнка, и для семьи обучение становится бесплатным. Если же родитель хочет отдать ребёнка в частную школу, он может использовать ваучер и доплатить разницу – 200–300 тысяч тенге, например. Это усилит конкуренцию между школами и повысит качество образования. Главный вопрос здесь – правильный расчёт ваучера. Он должен покрывать все затраты: на зарплату учителей, инфраструктуру, учебные материалы, для частных школ – ещё и минимальную прибыль.
В социальной поддержке нужен переход к цифровому формату и точной адресности. Это концепция "социального кошелька", где будут отражаться все доступные пособия, льготы и ваучеры на ребёнка, медицину и образование. Всё – в одном окне, привязанном к банку, с прозрачностью для пользователя.
Оптимизация бюджета возможна только через смену управленческой модели в социальной сфере. Мы движемся в этом направлении, но очень медленно. А ведь это можно было сделать быстрее, если бы подключили частные IT-компании, особенно банки, которые уже создали цифровые системы мирового уровня. Их опыт стоит использовать, не откладывая.
– Почему же, несмотря на ежегодные попытки оптимизации, о которых говорит правительство, госрасходы продолжают расти?
– Как уже говорилось, 55–60% бюджета – это социальные расходы. Но остаются и другие 40%, часть из которых уходит на поддержку экономики. Сюда входят квазигосударственный сектор и институты развития, которые выделяют значительные суммы на инвестиционные проекты, субсидии и льготные кредиты.
Возникает вопрос: насколько государство вообще должно участвовать в этих процессах и кого оно на самом деле поддерживает? Президент неоднократно критиковал практику поддержки ограниченного круга избранных компаний. Отбор осуществляется не по рыночным критериям, а чиновниками, которые входят в советы директоров и руководят институтами развития.
Особенно это заметно в агропроме: ежегодно туда направляется более одного триллиона тенге, но продуктивность и урожайность остаются низкими. Эффективность таких вложений вызывает сомнения.
Подобная ситуация и с индустриальными проектами. Несмотря на реформу программы индустриализации, государство продолжает быть главным инициатором и инвестором. Хотя его роль должна быть скорее регулирующей. Если проект жизнеспособен, он должен получить поддержку от банков и частных инвесторов. Государство могло бы подключаться на этапе софинансирования – например, покрывать недостающие 30–40%, но не инициировать и полностью финансировать.
Сегодня же оценка эффективности проектов либо отсутствует, либо формальна. А настоящую экспертизу могут дать только рынок и частные инвесторы, которые рискуют своими деньгами и тщательно анализируют все риски.
Если говорить о сокращении госрасходов, правительство ежегодно делает попытки оптимизации. Но в масштабе бюджета свыше 20 трлн тенге это обычно 2–3%. Например, Минфин или Минэкономики предлагают урезать 500–700 млрд, но в ответ от отраслевых министерств поступают новые заявки на 2–3 трлн. Получается, одну статью сократили – две новые выросли.
Поэтому реального снижения расходов пока нет. Необходим не механический, а системный подход – пересмотр самой логики управления отраслями. Особенно в трёх ключевых сферах: образовании, здравоохранении и системе социальной поддержки.
– Что вы думаете по поводу реформы ОСМС?
– В системе здравоохранения по-прежнему много неэффективности. Когда в 2017 году запускали ОСМС, обещали, что к 2020 году все процессы будут оцифрованы. Но этого до сих пор нет – расходы остаются непрозрачными.
Цифровизация важна с двух сторон. Во-первых, пациент должен видеть, какие услуги он получил по ОСМС или ГОБМП, какого они качества и сколько он сам внёс в систему. Во-вторых, государство должно отслеживать, как расходуются средства – на лекарства, зарплаты врачам и т. д. Это реально внедрить в короткие сроки.
Есть также большие проблемы с закупом оборудования. Сейчас оно не стандартизировано: каждая поликлиника закупает по-разному, без единого подхода. Хотя в стране не так много медорганизаций и всё это можно унифицировать.
При переходе на закуп у одного поставщика или бренда можно добиться целого ряда преимуществ:
- стандартизированное обучение персонала;
-
централизованное сервисное обслуживание и ремонт;
-
снижение простоев из-за поломок.
Сейчас же часто бывает, что дорогое оборудование ломается и простаивает месяцами просто потому, что его никто не может починить.
Когда вводили ОСМС, нам обещали, что сократят так называемые карманные расходы населения на медицину. Исследования показывали, что казахстанцы ежемесячно тратят 35–40 тысяч тенге на лекарства, анализы, платные приёмы из собственного кармана. Идея была в том, что благодаря страховым взносам эти расходы снизятся. Но, к сожалению, этого не произошло. Люди продолжают платить: идут к частным врачам, потому что попасть к терапевту в поликлинике можно только через месяц. А если человек болеет сейчас, он идёт в частную клинику, где платит 10 тысяч тенге только за приём.
Потом тот же врач направляет его на анализы, и снова всё за деньги, в частных лабораториях. А после – вторичный приём, снова платный. А потом ещё покупка лекарств за свои деньги. И вот человек уже потратил приличную сумму, не получив ничего от системы ОСМС.
Да, сегодня действительно многое из "тяжёлого оборудования" – КТ, МРТ – обслуживается в частных клиниках. Но это не потому, что государство так запланировало, а потому что система ОСМС недоработана. В теории вы можете получить МРТ бесплатно по направлению. Но на практике вас поставят в очередь и ждать придётся неделю. А если боль не терпит, вы идёте в частную клинику и делаете это за три часа, но за деньги. Это выбор между временем и деньгами.
В результате обнаруживается парадокс: система ОСМС вроде бы есть, но значительная часть населения ею не пользуется – просто потому, что это долго и неудобно. Люди уходят в частный сектор, платят из своего кармана, и по сути, дублируют расходы – и страховые взносы, и личные траты.
– В Казахстане давно уже говорят о дефиците бюджета, планируется повышение налогов. Насколько это поможет сохранить устойчивость социального бюджета? И реализуемы ли вообще цели, которые перед собой ставит правительство в рамках налоговой реформы?
– Да, в январе правительство презентовало предложения к новому Налоговому кодексу, и они были довольно амбициозными. Предполагалось, что удастся собрать 7,5 трлн тенге из недостающих 10 трлн. В том числе за счёт повышения ставки НДС до 20%, снижения порога по НДС, отмены спецрежимов для бизнеса.
Однако после обсуждения с президентом и в парламенте эти предложения смягчили. В итоговой версии реформы ставка НДС увеличивается с 12 до 16%, а порог по НДС снижается до 40 млн тенге. При этом сохраняются специальные налоговые режимы для малого и среднего бизнеса. В результате ожидается, что реформа даст бюджету дополнительные 2–3 трлн тенге.
То есть, по сути, налоговая реформа поможет сократить дефицит, но лишь частично. Из 10 трлн тенге "дыры" правительство покроет лишь около трети. Основная проблема бюджета останется нерешённой, и вопрос устойчивости по-прежнему открыт.
Но тут важно понимать: мы искусственно отделяем нефтяные доходы от бюджета, складывая их в Национальный фонд. Хотя страна зарабатывает в основном на экспорте нефти, эти средства напрямую в бюджет не поступают. Получается своего рода самообман: мы зависим от нефти, но сознательно отказываемся использовать эти доходы для сбалансированного бюджета. Ненефтяных поступлений просто не хватает, чтобы покрыть все расходы.
– Вы предлагаете использовать деньги Нацфонда без угрызений совести?
– Казахстан – нефтяная страна. Основной доход – это нефть. И мы сами себе в какой-то момент сказали: давайте не будем все нефтяные доходы сразу тратить, а будем откладывать их в Национальный фонд. Мы так и делаем – откладываем.
Но реальность в том, что без этих нефтяных денег мы не можем сбалансировать бюджет. Ненефтяных доходов слишком мало, они не покрывают все наши обязательства. В итоге в республиканском бюджете образуется дефицит. А когда не хватает средств, особенно на социальные расходы, мы идём в Национальный фонд и берём оттуда трансферты. Потом, конечно, начинаются разговоры: мол, вот опять залезли, вот опять не справились. Но давайте честно: это просто особенность нашей бюджетной системы.
Если бы нефтяные доходы сразу шли в республиканский бюджет, то никакого дефицита, по большому счёту, не было бы. Да, в отдельные годы, когда цены на нефть падали, было бы тяжело. Но в целом именно нефтяные доходы помогают нам держаться на плаву. И нечего из-за этого посыпать голову пеплом. Доходы есть. Просто мы их сначала складываем в фонд, а потом возвращаем. И это нормально. Даже глава Нацбанка Тимур Сулейменов недавно прямо сказал, что полностью отказаться от трансфертов из Нацфонда невозможно. Потому что у нас такая экономика – мы нефтяная страна.
Поэтому главный вопрос, наверное, не в том, брать или не брать деньги из фонда, а в том, как мы их тратим. Насколько эффективно? Не пора ли наконец перестать себя за это ругать и начать задавать другой вопрос: если мы всё равно берём деньги из Нацфонда, то как сделать так, чтобы каждый потраченный тенге действительно работал на будущее страны?
